Prezydent Poznania Jacek Jaśkowiak i inni samorządowcy mają dostać w bonusie dodatkowe pół roku rządzenia. Tak zakłada projekt przesunięcia wyborów samorządowych na kwiecień 2024 r. - jego szczegóły weźmiemy dziś pod lupę.

Do Sejmu trafił w czwartek zapowiadany od dawna projekt przełożenia wyborów samorządowych.

Co konkretnie przewiduje? Tak w dużym skrócie:

- wybory samorządowe miałyby się odbyć pomiędzy 31 marca a 23 kwietnia 2024 r.
- obecna kadencja samorządów zostałaby przedłużona do 30 kwietnia 2024 r.

Dodajmy, że jest to projekt poselski, a więc nie wymaga przeprowadzenia konsultacji społecznych. Podpisało się pod nim dokładnie 59 posłów z klubu Prawa i Sprawiedliwości (początkowo na stronie Sejmu była wersja projektu z dołączoną listą podpisów - ale już w piątek zastąpiono ją taką, gdzie podpisów nie można podejrzeć).

ZOBACZ CAŁY PROJEKT USTAWY ZŁOŻONY PRZEZ PIS (format: PDF)

Jak być może kojarzycie - w takich sprawach lubię wziąć zaproponowane przepisy pod lupę. Tak robiłem np. przed dwoma laty przy próbie (ostatecznie nieudanej) przeprowadzenia tzw. wyborów kopertowych.

Dlatego również dzisiaj przyjrzałem się szczegółom zaproponowanej ustawy i zrobiłem szybką analizę.

Przepisy w teorii epizodyczne

Projekt w zasadzie jest króciutki - sama treść ustawy to niecałe półtorej strony. Jest nawet krótsza niż uzasadnienie (o którym więcej za chwilę). Zakłada tak naprawdę tylko kilka prostych zmian:

Art. 1. Kadencja:

1) rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw (...)
2) rad dzielnic miasta stołecznego Warszawy (...)
3) wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (...)

- która upływa w 2023 r., ulega wydłużeniu do 30 kwietnia 2024 r.

To akurat logiczna zmiana. Skoro mamy przekładać wybory, to powinniśmy też przedłużyć obecną kadencję, żeby samorządowcy mieli podstawę do dalszego sprawowania władzy i zajmowania stanowisk (choć nie zawsze tak robiono - do czego sobie jeszcze później wrócimy).


Art. 2. 1. Wybory do organów, o których mowa w art. 1, zarządza się nie wcześniej niż 30 grudnia 2023 r. i nie później niż 30 stycznia 2024 r. Datę wyborów wyznacza się na dzień wolny od pracy przypadający nie wcześniej niż 31 marca 2024 r. i nie później niż 23 kwietnia 2024 r.

Dość ciekawe jest to, że rządzący zdecydowali się jednak na wyznaczenie sztywnych dat, jeśli chodzi o "widełki" możliwego terminu wyborów. Początkowo była mowa jedynie o daniu premierowi większej elastyczności przy ich zarządzaniu.

Zapis, że "wybory do organów, o których mowa w art. 1, zarządza się...", mógłby sugerować, że chodzi nie tylko o te konkretne pojedyncze wybory - ale również o wszystkie przyszłe wybory samorządowe.

Trzeba będzie to chyba doprecyzować podczas prac nad ustawą w parlamencie. Co prawda jej inicjatorzy zastrzegają, że ma charakter "epizodyczny", no ale...

Trzymając się literalnie tych zapisów - w przyszłości ktoś mógłby wpaść na szatański pomysł, aby np. wyborów samorządowych w 2029 r. w ogóle nie organizować, bo przecież zgodnie z tą ustawą mogły się odbyć jedynie w kwietniu 2024 r. ;)

Dalej mamy właściwie "kopiuj - wklej" z przepisów kodeksu wyborczego: premier rozporządzeniem wyznaczy datę wyborów "po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej", wyznaczy terminy różnych czynności wyborczych typu rejestracja komitetów czy kandydatów, bla bla bla.


Art. 3. W ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 373 § 2 otrzymuje brzmienie:

"§ 2. Ustalenie liczby radnych dla każdej rady następuje na podstawie liczby mieszkańców zamieszkałych na obszarze działania danej rady, ujętych w stałym rejestrze wyborców na koniec kwartału poprzedzającego rozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 374.";

2) w art. 374 zdanie pierwsze otrzymuje brzmienie:

"Zarządzenie wojewody ustalające liczbę radnych wybieranych do rad ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym i podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, w każdej gminie niz wcześniej niż na 6 miesięcy i nie później niż na 4 miesiące przed upływem kadencji."

Zmiana z pozoru intrygująca. Dotyczy przecież tego, ilu wybieramy radnych, więc po co przy niej grzebać. Jednak po bliższym sprawdzeniu uspokajam: nie ma tu żadnego drugiego dna.

Po prostu chodzi o to, że - zgodnie z obecnymi przepisami - wojewoda musiałby ustalić liczbę wybieranych radnych (np. do poznańskiej rady miasta) na podstawie liczby mieszkańców na koniec roku poprzedzającego wybory - czyli w tym przypadku według stanu na 31 grudnia 2023 r.

Tyle że jednocześnie musiałby tę liczbę podać najpóźniej cztery miesiące przed wyborami - czyli... nie później niż w drugiej połowie grudnia (w zależności od tego, na który dokładnie dzień wyznaczyłby je premier).

Jak widać - to niewykonalne. Nie da się w środku grudnia podać czegoś, co można ustalić dopiero na podstawie danych z końca grudnia, stąd zmiana na "koniec kwartału poprzedzającego rozpoczęcie biegu terminu". Czyli w praktyce będzie to stan na 30 września 2023 r.

I to w zasadzie koniec proponowanej ustawy. Szybko poszło, no nie? Ale spokojnie - jest jeszcze uzasadnienie - w tym przypadku dłuższe niż same zaproponowane przepisy.

Samozaoranie i vacatio legis

Mamy tu wspomnianą już wzmiankę, że ustawa ma charakter "epizodycznej", więc przynajmniej w teorii powinna dotyczyć tylko tych konkretnych wyborów zaplanowanych pierwotnie na 2023 r.

Co ciekawe - politycy PiS przyznają wprost, że "niepożądane zbliżenie" terminów wyborów samorządowych i parlamentarnych to skutek ich własnych zmian z 2018 r., które m.in. wydłużyły kadencję samorządów do pięciu lat:

Potrzeba tej zmiany wynika z wyjątkowego skumulowania dat wyborów samorządowych oraz wyborów parlamentarnych, która jest efektem wejścia w życie ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. (...), która wydłużała kadencję organów jednostek samorządu terytorialnego z czterech do pięciu lat, co spowodowało skumulowanie dat wyborów samorządowych oraz parlamentarnych w roku 2023.

Niezłe samozaoranie. Zmiany przegłosowaliśmy ponad cztery lata temu, od tego czasu wiedzieliśmy, że wybory się nałożą. Mimo to nic w tej sprawie nie zrobiliśmy - aż do teraz.

No, lepiej późno, niż wcale.

Dalej pomysłodawcy wyjaśniają, że taka kumulacja wyborów jest "niepożądana z przyczyn organizacyjnych oraz profrekwencyjnych". I omawiają szczegółowo te przyczyny:

* organizacja obu wyborów musiałaby się toczyć równolegle, co spowodowałoby "duże komplikacje" dla samorządów, organów wyborczych oraz samych kandydatów - chodzi m.in. o powołanie obwodowych komisji wyborczych, tworzenie komitetów wyborczych i rejestrację list kandydatów;

* nieskuteczna będzie "część instytucji prawa wyborczego", np. cisza wyborcza, którą byłoby łatwo obejść - np. publikując w wyborczy weekend sondaże dotyczące formalnie tych drugich wyborów;

* kłopoty z rozliczeniem finansowym kampanii, zwłaszcza w przypadku kandydatów, którzy startowaliby zarówno w wyborach samorządowych, jak i parlamentarnych, bo "nie jest jasne, w jaki sposób mieliby rozliczać poszczególne wydatki kampanijne";

* wyborcy byliby narażeni na "chaos informacyjny" związany z tym, jacy kandydaci biorą udział w której kampanii, i na jakie stanowiska kandydują;

Jeszcze a propos organizacji - jest wzmianka o tym, że "gminy mogą mieć też kłopot z przechowywaniem jednocześnie ogromnej liczby dokumentów z wyborów", bo "trzeba je gdzieś składować, zanim po trzech miesiącach trafią do archiwów państwowych".

Tu jednak mogę się tylko ironicznie uśmiechnąć. I przypomnieć przytoczoną na wstępie ustawę o "wyborach kopertowych" z wiosny 2020 r., gdy ta sama ekipa rządząca nie widziała problemu, aby wszystkie głosy z całego miasta (np. w Poznaniu - ok. 200-300 tys.) zwozić do jednej (!!!) komisji.

ZOBACZ TAKŻE:
Wybory prezydenckie 2020. Gdzie są luki w głosowaniu korespondencyjnym? Analizujemy ustawę punkt po punkcie

Złośliwi podpowiedzieliby, że zawsze można skorzystać z magazynu Poczty Polskiej w Łodzi, gdzie przed dwoma laty przechowywano tzw. pakiety Sasina...

Z innych humorystycznych wątków - projekt przewiduje 14-dniową vacatio legis. Autorzy projektu zaznaczają, że do wyborów sporo czasu, więc "taka vacatio legis nie naruszy praw i wolności obywateli"...

...a także pozwoli urzędnikom oraz kandydatom na "odpowiednio szybkie zaplanowanie swoich przyszłych działań związanych z wyborami", co jest "realizacją zasady pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa i prawa".

Hahaha, od razu przypomniały mi się te wszystkie kolejne "ustawy naprawcze" wokół Trybunału Konstytucyjnego (na przełomie 2015 i 2016 r.), które w praktyce miały sparaliżować jego prace i uniemożliwić ocenę tych poprzednich.

Dlatego wówczas politycy PiS niektóre z nich uchwalali bez vacatio legis - i wtedy żadna "zasada pewności prawa" ani "zaufanie obywatela do państwa i prawa" nie miały dla nich większego znaczenia.

Kadencja według Trybunału Konstytucyjnego

Jak już przy tym jesteśmy - chcąc przesunąć wybory samorządowe na 2024 r. pomysłodawcy powołują się właśnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. A konkretnie orzeczenie z maja 1998 r.

Co to za wyrok? Wówczas chodziło o coś podobnego - zwykłą ustawą przesunięto wybory samorządowych na "dzień ustawowo wolny od pracy przypadający w okresie 120 dni po upływie kadencji".

Rządząca wtedy ekipa AWS-UW zdecydowała się na taki myk z powodu reformy administracyjnej.

Reforma wchodziła w życie w styczniu 1999 r. Tymczasem kadencja samorządów kończyła się już latem 1998 r. Dlatego rządzący postanowili zrobić wybory do nowych już samorządów - w tym do rad powiatów i sejmików wojewódzkich - dopiero w październiku.

Z tym że nie było tam wprost mowy o przedłużaniu kadencji. Przeciwnie - ówczesny marszałek Sejmu Maciej Płażyński w piśmie do TK podkreślał, że "kadencja rad gmin wybranych w 1994 r. zakończy się w ustawowym terminie".

Art. 1 ustawy z 20 marca 1998 r. wydłuża jedynie okres między zakończeniem kadencji a dniem wyborów, co nie oznacza sprzeczności z konstytucją, która nie ustala wymogów w odniesieniu do terminu kolejnych wyborów.

Kadencja organów stanowiących gminy nie jest regulowana konstytucyjnie. Zgodnie z art. 16 ustawy o samorządzie terytorialnym upływ czterech lat od dnia wyboru oznacza koniec kadencji rady, niezależnie od tego, kiedy zostaną przeprowadzone wybory do rad następnej kadencji - uzasadniał Płażyński.

Co dokładnie orzekł wówczas Trybunał Konstytucyjny? Przychylił się do takiej argumentacji, ale też - co istotne! - postanowił przy okazji przyjrzeć się szerzej sprawie kadencyjności, w tym zmiany długości kadencji różnych organów.

Zastrzegł m.in., że kadencja różnych organów zapisana w konstytucji jest praktycznie nietykalna (pozdro dla wszystkich, którzy nie widzieli problemu, by w 2018 r. przerwać kadencję Krajowej Rady Sądownictwa), za to kadencja samorządów...

Konstytucja gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (...).

W przypadku organów samorządu terytorialnego nie można zatem a limine wykluczyć możliwości przedłużenia ich kadencji w trakcie jej trwania. Ingerencja taka jest dopuszczalna wyłącznie, gdy przemawia za tym konieczność urzeczywistnienia w określonych okolicznościach wartości chronionej przez konstytucję i pod warunkiem, że nie jest zakazana przez szczegółowy przepis konstytucyjny.

Zarówno skrócenie jak i przedłużenie kadencji organów samorządu terytorialnego w trakcie jej trwania podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Działanie takie jest dopuszczalne jeżeli:

1) pozwala osiągnąć zamierzone skutki;

2) jest niezbędne dla realizacji wartości konstytucyjnej - uznanej za wyższą wobec zasady kadencyjności - zaś danego skutku nie można osiągnąć przy pomocy innych środków, uwzględniających w większym stopniu poszczególne wartości konstytucyjne;

3) efekty regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do stopnia naruszenia wartości konstytucyjnych znajdujących się u podstaw zasady kadencyjności.

Trybunał zaznaczył przy tym, że do zasady kadencyjności należy wymóg, aby "ustalone ramy czasowe działania danego organu nie przekraczały pewnych granic", więc "kolejne wybory muszą być przeprowadzane w rozsądnych odstępach czasu".

Przesunięcia wyborów samorządowych o pół roku chyba nikt nie powinien uznać za "przekroczenie pewnych granic" i odejście od zasady "rozsądnego odstępu czasu".

Jestem też w stanie wyobrazić sobie, że w razie ewentualnego postępowania przed TK autorzy najnowszego projektu powołają się na "realizację wartości konstytucyjnej", którą może być np. równość czy powszechność wyborów, i będą argumentować, że kumulacja wyborów mogłaby tę wartość naruszyć.

Aha! Trybunał orzekł wówczas również, że z przepisów konstytucji nie można wyciągać wniosków, że przełożenie wyborów samorządowych jest możliwe tylko w razie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (taką interpretację wysuwał w ostatnich dniach m.in. konstytucjonalista prof. Ryszard Piotrowski):

Argument, że konstytucja nie dopuszcza innych niż wymienione w art. 228 ust. 7 przypadków przedłużania kadencji organów wybieralnych oraz przesuwania terminu wyborów, jest zasadny jedynie w przypadku organów, których kadencja i termin wyborów zostały ustalone w konstytucji.

Wnioskowanie a contrario nie jest natomiast uzasadnione w przypadku organów samorządu terytorialnego, których długość kadencji określa ustawa.

Kolizja z eurowyborami

Jeszcze jedno - sprawa planowania budżetu. Już ostatnio zwracałem uwagę, że może to być pozytywny efekt uboczny przesunięcia wyborów, tymczasem politycy PiS w projekcie opisują to wręcz jako "kluczowy skutek prawny":

Przeprowadzenie wyborów jesienią 2023 r. spowodowałoby, że nowo wybrany zarząd jednostki samorządu terytorialnego musiałby się opierać na planie finansowym poprzedniego zarządu. Przesunięcie wyborów na wiosnę 2024 r. pozwoli nowo wybranym organom jednostek samorządu na przygotowanie własnego projektu budżetu.

To akurat byłaby bardzo pożądana zmiana.

ZOBACZ TAKŻE:
Wybory samorządowe - przekładać czy nie przekładać? 10 argumentów 'za' i 'przeciw'

W całym uzasadnieniu projektu nie znajdziemy za to ani słowa o tym, że w razie przesunięcia na kwiecień 2024 r. wybory samorządowe (pamiętajmy, że po dwóch tygodniach będzie jeszcze II tura) i tak nałożą się na inną kampanię - przed wyborami do Parlamentu Europejskiego - wstępnie zaplanowanymi na przełom maja i czerwca.

Oczywiście byłoby tu kilka tygodni odstępu. Te wybory łatwiej pogodzić również z innego powodu - raczej mało kto łączy start w wyborach samorządowych i w eurowyborach. Zatem w tym przypadku odpadłby problem "podwójnych kandydatów".

Mimo wszystko część problemów, przytaczanych jako podstawa do przesunięcia wyborów (np. konieczność powołania osobnych obwodowych komisji wyborczych), i tak tu wystąpi.

Jest jeszcze jedna kwestia. Co jeśli doszłoby do przyspieszonych wyborów parlamentarnych - już po przesunięciu wyborów samorządowych na wiosnę 2024 r.? Teoretycznie jest taka możliwość.

Czy wtedy parlament będzie próbował odkręcić skutki własnej decyzji o przesunięciu wyborów? A może posłowie i senatorowie machną ręką, stwierdzając, że skoro już przesunęliśmy, to niech będą później - bez oglądania się na wybory parlamentarne.

To są wszystko wątpliwości, które trzeba będzie omówić, gdy zaproponowany projekt trafi pod obrady Sejmu i Senatu. Teraz to właśnie tam wezmą go pod lupę.

Spodobał Ci się ten tekst? Możesz go udostępnić: